일명 ‘신해철법’으로 불리는 ‘의료사고 피해구제 및 의료분쟁 조정 등에 관한 법률 개정안(이하 의분법)’이 지난 5월, 19대 국회 마지막 본회의에서 우여곡절 끝에 통과했다. 이 법은 사망 또는 중상해 의료사고의 경우 피신청인의 동의 여부에 관계없이 조정절차가 자동개시되도록 하는 내용이다. 하위법령까지 마련해 11월 30일부터 법안이 시행됐지만, 의료계는 ‘중환자 기피법’이라고 반발하고 있다. 법안 논의과정과 의사들이 우려하는 점, 복지부 입장에 대해 살펴봤다.
▽2014년 발의, 신해철 사망으로 논의 탄력
오제세 전 보건복지위원장(더불어민주당)은 지난 2014년 3월 신청인이 조정을 신청하면 피신청인의 동의 여부에 상관없이 조정 절차를 개시하도록 하는 의분법을 대표 발의했다.
이후 의료계의 반대로 논의에 들어가지 못하다가 같은 해 10월 가수 신해철 씨가 사망하자 의료사고에 대한 사회적 관심이 어느 때보다 높아졌고, 보건복지부도 의분법 처리를 요청해 본격적으로 논의 테이블에 올랐다.
그 사이 보건복지위 김정록 의원(새누리당)도 지난해 11월 3일 신청인의 조정신청이 있는 경우 지체 없이 조정절차를 개시하도록 하는 의분법을 대표 발의했다.
환자시민단체의 강력한 요구와 사회적 분위기 속에 의분법은 올해 2월 17일 상임위인 보건복지위원회를 통과했다.
복지위를 통과한 법은 김정록 의원과 오제세 의원이 발의한 의분법 등 네 건의 법안과 한 건의 청원을 병합 심사한 것으로, 조정신청의 대상인 의료사고가 ‘사망 또는 대통령령으로 정하는 중상해’에 해당하는 경우 피신청인의 동의여부와 무관하게 자동으로 조정절차가 개시되도록 하는 내용을 골자로 하고 있다.
하지만 사망사건의 경우 논란의 여지가 적을 수 있으나, 중상해 사건까지 확장하면 판단이 어렵다는 지적이 나왔다. 특히 중상해의 범위와 기준을 포괄적으로 대통령령에 위임한 것 역시 ‘졸속입법’이라는 비판이 제기됐다.
실제로 복지위 법안소위원들은 이 법안을 심의하며 대통령령으로 정하는 중상해에 대한 내용을 담은 수정안을 가져올 것을 복지부에 지시했다. 하지만 복지부는 하루만에 수정안을 만들기는 불가능하다며 난색을 표했다.
결국 대통령령으로 정하는 중상해에 대한 구체적인 내용을 소위원들이 살펴보지도 못한 채 포괄 위임 조항으로 법안이 통과됐다.
▽법사위서 발목…자동개시 대상이 관건
중상해 범위에 대한 지적과 의료계의 문제제기에도 불구하고 상임위를 통과한 의분법은 법제사법위원회에서 발목이 잡혔다.
지난 4월 28일 열린 법사위 전체회의에서 의분법은 일부 위원의 문제제기로 법사위 전체회의에 계류된 것이다.
이날 법사위 전문위원은 자동개시 대상 중 중상해에 관한 개념이 모호해 포괄위법 금지의 원칙 등 법률에 위배될 소지가 있다며, 사망에 한정하도록 하는 검토의견을 제시했다.
하지만 주무부처인 복지부는 중상해를 삭제할 경우 제도의 실효성을 담보할 수 없게 된다며 반대했다.
새누리당 김진태ㆍ김도읍 의원은 의료인의 재판을 받을 권리, 직업수행의 자유 등을 침해할 수 있다는 법리적인 이유 등을 들며 자동개시 자체에 부정적인 입장을 표명한 반면, 더민주 서영교ㆍ홍익표ㆍ전해철 의원, 새누리 오신환 의원 등은 상임위를 통과한 법이고, 의료소비자의 입장을 고려해 통과시키자고 주장했다.
결론이 나지 않자 이상민 법사위원장은 전문위원실에 관계부처와 협의해 중상해 개념 등 추가적인 법리검토를 해 다음 전체회의에서 제시할 것을 주문하며 계류시켰다.
법사위에서 의분법이 발목이 잡히자 이 법의 통과를 적극 주장해 온 국민의당과 환자단체가 발 벗고 나섰다.
안철수 국민의당 대표는 “국민의당이 의분법 통과를 거듭 요구했지만 19대 국회에서 처리되기 어려운 상황이다. 부끄러운 일이다.”라고 지적했다.
국민의당은 4월 22일 기자회견에서도 19대 국회에서 협상 테이블에 올릴 ‘5개 쟁점 법안’을 발표하며, 의분법을 포함시킨 바 있다.
한국환자단체연합회도 지난 5월 10일 성명과 12일 국회앞 기자회견을 통해 ‘신해철법’을 속히 통과시킬 것을 촉구하며 법사위를 압박했다.
결국 법사위는 지난 5월 17일 전체회의에서 조정절차 자동개시 사유를 ‘사망 또는 1개월 이상의 의식불명이나 장애인복지법 제2조에 따른 장애등급 1급 중 대통령령이 정하는 경우’로 수정해 통과시켰다.
이후 이틀 뒤인 19일 19대 국회 마지막 본회의에서 재석 192인 중 찬성 183인, 반대 2인, 기권 7인으로 가결됐으며, 같은 달 29일 공포됐다.
▽11월 30일 시행, 조정 개시 900건 증가 기대
의분법은 11월 22일 국무회의에서 의결돼 같은 달 30일부터 시행중이다.
논란이 됐던 중상해 범위는 사망, 의식불명 또는 장애등급 1급 등 중대한 의료사고의 조정신청에 대해서는 피신청인의 동의 여부에 관계없이 자동적으로 조정절차가 개시되도록 했다.
구체적으로 ‘장애인복지법 시행령’ 별표 1에 따른 장애로서, 자폐성장애 및 정신장애를 제외한 장애 중 그 장애등급이 1급에 해당하는 의료사고에 대해서는 당사자의 조정신청이 있으면 자동적으로 조정절차를 개시하도록 했다.
조정중재원장은 장애등급 판정 및 내용의 확인을 위해 필요하다고 인정하는 경우에는 관할 특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장ㆍ군수ㆍ구청장에게 관련 자료 또는 의견의 제출을 요청할 수 있도록 했다.
또, 의료사고에 대한 사실관계나 과실유무 등에 대해 특별한 이견이 없는 경우에는 간이한 절차에 따라 조정결정을 할 수 있도록 했다.
조정부가 감정부의 의견을 들은 후 간이조정을 하기로 결정한 경우에는 감정부와 협의해 의료사고 감정을 생략하거나 1명의 의료인 감정위원이 감정하게 할 수 있도록 한 것이다.
의료분쟁에 대한 조정신청 금액이 500만원 이하인 경우에 대해서도 조정부가 간이조정결정을 할 수 있도록 했다.
아울러 보건의료기관에 대한 조사ㆍ열람ㆍ복사를 거부ㆍ방해ㆍ기피한 사람에 대한 벌칙이 과태료로 완화된다.
의료사고 조사관련 조사ㆍ열람 또는 복사를 정당한 사유 없이 거부ㆍ방해 또는 기피한 사람에 대해서는 1차 위반 시 300만원, 2차 위반 시 500만원, 3차 위반 시 1,000만원의 과태료를 부과하도록 했다.
법률 개정으로 과태료 부과 대상에서 삭제된 감정부에의 출석요구 불응자 및 의료분쟁 관련 의료행위의 소명요구 불응자에 대한 과태료 부과기준을 삭제했다.
복지부는 그동안 의료사고 분쟁의 해결을 위해 한국의료분쟁조정중재원에 조정을 신청하더라도 상대방이 동의하지 않는 경우 조정절차가 개시되지 못하고 각하됐으나, 이번 법률 개정으로 사망과 중상해의 경우에는 자동으로 조정절차를 개시하도록 해 의료사고가 의료분쟁조정을 통해 보다 폭넓게 해결될 것으로 기대했다.
한국의료분쟁조정중재원도 지난 9월 국정감사에서 의분법이 시행되면 의료분쟁 조정 개시가 연평균 725건에서 최소 900건 이상 더 증가할 것이라고 전망했다.
중재원은 2012년 4월 개원 후 2016년 8월까지 총 6,744건의 조정ㆍ중재가 접수됐으나 2,900건만이 개시돼 조정개시율이 43.8%에 불과하고, 특히 대형병원의 조정 참여율이 낮다며 해마다 국정감사에서 지적을 받은 바 있다.
▽의사들 “중환자 기피법, 결국 환자가 피해”
의료계에서는 이 법을 ‘중환자 기피법’이라고 부르며 결국 피해는 환자들에게 돌아갈 것이라고 우려했다.
노환규 전 대한의사협회장은 자신의 SNS에 올린 ‘중환자 기피법 단상’이라는 글을 통해 “의사에겐 용기가 필요하다. 무덤을 향해 걸어가는 환자를 되돌려 세우려면, 죽음의 문턱에 이미 한 발을 들여놓은 환자를 꺼내려면, 그 노력이 실패하는 상황도 감내해야 하며 그것을 감당하겠다는 용기가 필요하다.”라고 밝혔다.
노 전 회장은 “의사가 보호와 존중을 받을 때 의사는 한껏 용기를 내서 환자를 살리는 일에 그가 가진 모든 지식과 기술을 쏟아붓는 최선을 다할 수 있다.”라며, “그러나 이 사회는 의사에 대한 보호와 존중을 거부했다. 움츠러든 의사들이 할 일은, 무덤을 향해 걸어가는 환자의 손을 잡지 않는 것이다. 최대한 티나지 않게 작별인사를 하는 것이다.”라고 답답해 했다.
노 전 회장은 “중환자기피법인 일명 ‘신해철법’이 발효됐다. 많은 사람들에게 위로와 추억을 남겨준 훌륭한 가수의 이름을 이같은 악법에 붙임으로써 고인의 명예를 폄훼한 것은 차치하고, 오늘부터 이 법으로 인해 움츠러든 의사들로부터 아무런 제지를 받지 않고 안타깝게 죽음의 무덤을 향해 걸어들어갈 수많은 환자들의 숫자는 과연 누가 세고 있을까.”라고 안타까워했다.
최대집 의료혁신투쟁위원회 공동대표도 “더불어민주당이 내건 ‘신해철의 마지막 선물’이라는 현수막을 보니 허탈하더라.”면서, “그 선물은 바로 환자들의 억울한 죽음이다. 내가 왜 이 병원, 저 병원을 전전하다 이송 차량 안에서 죽어야 하는지, 그 이유도 알지 못하고 맞이하게 되는 죽음. 사실과 진실을 존중하지 아니하고, 그래서 전문가를 존중하지 않는 사회가 치러야 할 혹독한 댓가다.”라고 일침했다.
실제로 의사포털에서도 의분법으로 인한 위축진료 가능성을 묻는 설문을 실시한 결과, 의사 10명 중 9명은 위축진료를 부를 가능성이 매우 높다고 판단하는 것으로 나타났다.
의사커뮤니티포털 닥플이 지난 6월 6일부터 12일까지 6일동안 의사 1,604명을 대상으로 의분법으로 인한 위축진료 가능성에 대한 의견을 묻는 질문에 1,481명(92.33%)이 ‘영향이 크게 나타날 것이다’라고 답했다.
이어, 102명(6.36%)은 ‘그런 경향은 있겠지만 심각하지는 않을 것’이라고 답했고, ‘별다른 영향은 없을 것’이라는 대답은 14명(0.87%)에 그쳤다.
직선제 대한산부인과의사회 역시 법사위에서 의분법이 통과된 다음 날인 지난 5월 18일 성명을 통해 “의분법 시행으로 인해 사망이나 중상해가 예견된 환자의 진료를 피할 수밖에 없다.”라며, “의료에 대한 사전 설명을 하고 환자나 보호자가 의료행위에 대해 위험성을 인정한 상황임에도 사망이나 중상해가 발생했다는 이유만으로 모두 강제조사한다면 의사는 더 이상 사망이나 중상해가 예견되는 위험한 환자의 진료를 피하는 등 방어진료를 할 것이다.”라고 지적했다.
특히 산부인과의 경우는 분만에 있어 불가항력적 사고가 있을 수밖에 없는 과의 특성상, 의료분쟁의 강제개시는 분만을 하면 할수록 과도한 배상과 형사처벌의 위험성이 높아져 분만기피현상이 더욱 가속화될 가능성이 농후하며, 이는 결국 분만병원 폐원, 분만취약지 증가 등 분만환경에 악영향을 미칠 것이라고 강조했다.
반면, 의분법의 통과를 꾸준히 주장해 온 환자단체는 자동개시 대상 중 중상해의 범위가 축소된 것은 아쉽지만, 통과한 것만으로도 다행스럽다는 입장을 내놨다.
환연은 지난 5월 18일 논평을 통해 “법사위에서 중상해의 범위가 대폭 축소된 것에 대한 아쉬움이 있지만, 의료분쟁 조정절차 자동개시제도 도입운동을 전개한 환자단체 입장에서는 19대 국회에서 의분법이 폐기되지 않고 통과된 것만으로도 다행스럽게 생각한다.”라고 밝혔다.
▽의사협회 “전문가입장 외면 유감”
대한의사협회는 지난 2일 의분법 하위법령(시행령 및 시행규칙) 개정에서 의료전문가의 입장이 충분히 반영되지 않은 것에 대한 유감을 표명했다.
애초 시행령 입법예고안 상에는 의료행위 결과 장애 1급이 발생할 수밖에 없거나, 발생가능성이 높은 경우 등 고시로 정하는 사항을 자동조정 사유에서 제외하기로 돼 있었으나, 이 문구가 통째로 삭제됐다는 것이다.
의사협회는 또, 시행규칙상 이의신청 사유에 대해 당초 법령 시행과 함께 공포될 예정이었던 고시제정도 이뤄지지 않았다고 꼬집었다.
의사협회는 “정부는 의분법 시행 이후 일정기간 제도운영 추이를 본 후 고시제정을 고려하겠다는 방침이다.”라며, 의료계의 입장이 충분히 반영되지 않은 상황을 거듭 지적했다.
의사협회는 그나마 시행규칙상 이의신청 사유를 통해 고시제정 여지를 남긴 것에 대해서는 긍정적으로 생각하며, 정부는 의료계와 협의해온 내용을 토대로 즉각 고시제정 작업에 착수해야한다고 강조했다.
개정된 시행규칙에 따르면, 이의신청 범위와 관련해 ‘의료사고의 성격이나 원인 등에 비춰 자동 조정절차를 개시하는 것이 현저히 부적절하다고 정해 고시하는 사항’으로 명시하고 있다.
김주현 의사협회 대변인은 “의료현장에서 발생될 문제점과 이로 인해 파생될 환자의 피해를 보호하고자 그간 정부와 비공식적 협의 등 긴밀한 협조에도 불구하고, 전문가적 입장이 전혀 고려되지 않아 유감이다.”라고 말했다.
김 대변인은 “정부는 조속히 의료계와 함께 고시제정을 포함해 대불금 비용 징수조항 및 불가항력 의료사고 보상문제 등 현행 의료분쟁조정법의 문제점 개선을 위한 대책방안을 마련해 안정적인 진료환경 구축을 통해 환자의 건강과 생명 보호에 기여할 수 있기를 기대한다.”라고 강조했다.
한편, 의협은 지닌달 23일 상임이사회에서 중재원의 업무 협조 요청을 거부하기로 했다.
앞서 중재원은 의분법 시행에 대비하기 위해 비상임 조정ㆍ감정위원 추천을 의협 측에 요청했다.
의협은 의분법 개정안에 의료계의 의견이 반영되도록 노력했으나 받아들여지지 않았다며 정부가 입장변화를 보이기 전까지 중재원 업무 참여를 보류한다는 방침이다.
▽복지부 “자동조정 예외조항 삭제, 법제처 해석”
복지부는 당초 시행령 입법예고안에서는 고시로 정하는 사항을 자동조정 사유에서 제외하기로 돼 있었으나 최종안에서 삭제된 것은 법제처 판단 때문이라고 설명했다.
실제로 의분법 시행령 개정안 입법예고안의 별표2 ‘조정절차 개시요건’에 따르면, 자동개시 제외 사유로 ▲의료사고와 장애발생 시기나 부위 등이 무관한 경우 ▲장애등급 1급이 아닌 기존 장애가 있던 자가 다른 부위에 의료행위 결과 장애등급 1급이 아닌 장애가 발생해 결과적으로 장애등급 1급 판정을 받은 경우 ▲기존 장애등급 1급 상태에서 동일부위 의료행위로 장애가 발생한 경우 ▲의료행위 결과 장애1급이 발생할 수 밖에 없거나 발생가능성이 높은 경우로서 구체적 적용 대상 등은 보건복지부장관이 정해 고시할 수 있다 등을 명시하고 있다.
하지만 최종안에는 ‘장애인복지법 시행령’ 별표 1에 따른 장애로서, 자폐성장애 및 정신장애를 제외한 장애 중 그 장애등급이 1급에 해당하는 의료사고에 대해서는 당사자의 조정신청이 있으면 자동적으로 조정절차를 개시하도록 했다.
이에 대해 복지부 의료기관정책과 관계자는 지난 6일 본지와의 통화에서 “입법예고안 대로 법제처 심사를 갔는데, 법제처 심사과정에서 삭제가 됐다.”라며, “법제처는 기본적으로 장애대상에서 자폐성장애와 정신장애만 제외하고 다 적용하는게 맞다고 판단했다.”라고 밝혔다.
자동개시 제외 조항으로 ‘의료행위 결과 장애1급이 발생할 수 밖에 없거나 발생가능성이 높은 경우’ 등을 포함하는 것은 본래 법적 취지와 맞지 않다는 것이 법제처 입장이라는 설명이다.
이 관계자는 “그 부분들은 조정개시가 된 후 감정이나 조정을 통해 판단할 사항이지, 시행령에서부터 예외 조항으로 명시해서 바로 뺀다는 것은 법적 취지에 맞지 않다는 것이다.”라며, “법률과 시행령, 시행규칙 세 가지를 내용을 균형있게 판단한 해석이다.”라고 말했다.
또한 의사협회는 시행규칙상 이의신청 사유에 대해 당초 법령 시행과 함께 공포될 예정이었던 고시제정도 이뤄지지 않았다며, 고시제정 또한 시행이후 일정기간 제도운영 추이를 본 후 고려하겠다는 정부 방침에도 유감을 표명한 바 있다.
이와 관련, 복지부 관계자는 “당초에는 이의신청 사유와 관련해 고시를 만들어보려고 검토했는데 그렇게 넣는 게 쉬운건 아니더라.”면서, “이의신청 사유를 다 넣어버리면 환자 입장에서는 다 빠져버리는 경우가 되므로 어떻게 보면 (의사들에게) 면책특권을 주는 거나 마찬가지다.”라고 설명했다.
이 관계자는 “그런 사례를 뽑아봐서 정말 넣을지는 환자단체, 시민단체, 의료단체와 같이 논의해 비용 대비 살펴보고, 환자와 의료인도 어느 정도 괜찮다는 합의가 있어야 들어가는게 맞다고 생각한다.”라고 전했다.
그는 “입법예고 시 의협과 여러 단체들의 의견을 받아봤다. 특히 의사협회로부터 질병이나 어떤 종류의 수술의 경우 수술을 해도 80% 이상 사망한다는 내용 등의 자료를 받았는데, 명확한 근거라기보다는 일부 학회지 내용 등에서 나온 것이다.”라며, “그런 부분을 담으려고 하면 사회적으로 어느 정도 합의가 이뤄져야 한다.”라고 강조했다.
이어 “제도를 운영하면서 의료인들이 어떤 부분은 진료하면서 정말 어렵다는 의견이 들어오면 논의를 하고 추후에 반영하는 방식으로 가야 한다고 생각한다.”라며, “의협은 당장 협의를 하자고 하는데, 우리는 추이를 좀 지켜볼 것이다. 의협이 관련 데이터를 잘 만들어서 의견을 제시하면 논의자리를 만들어서 실제로 담을 것을 논의하는 방식으로 진행하려고 한다.”라고 덧붙였다.