고질적인 사무장병원 문제 해결을 위해서는 자진신고제도를 활성화해야 하며, 이를 위해서는 자진신고시 환수금액 감면제도를 실시해야 한다는데 공감대가 형성됐다. 이와 관련해 국회에서 관련법이 발의됐지만 상임위 소위를 통과하지 못했다. 보건당국은 이 같은 방안을 재추진한다는 계획이다.
다만, 의료인에 대한 형사처벌 강화나 건보공단에 특사경 지위를 부여하는 방안에 대해서는 의견이 엇갈렸다.
국회 민주주의와 복지국가 연구회(공동대표 강창일ㆍ인재근 의원)가 주최하고 금태섭 의원이 주관하는 ’사무장병원 등 불법개설기관의 병폐와 근절방안은?‘ 토론회가 19일 오전 국회의원회관 제1소회의실에서 열렸다.
이날 발제에 나선 강희정 보건사회연구원 사회보험연구실장은 “사무장병원은 입원서비스 중심의 저임금 의료인력 활용의 이윤추구 구조로, 의사의 잦은 교체와 운영의 낮은 건전성으로 의료제공의 연속성이 제한된다.”라고 지적했다.
또, 의료남용으로 의료 질과 환자 안전에 대한 위해 가능성이 높으며, 실제로 사무장병원에서 높은 입원환자 원내 사망위험이 입증됐다는 것이다. 이외에도 사무장병원은 의료과잉 가능성이 높아 환자 부담이 높아진다.
강 실장은 사무장병원의 발생 원인으로 ▲사익 추구적 보건의료체계 ▲낮은 의료보장성과 소극적 의료 공공성 실현 ▲의료기관 생애주기적 관리 한계 등을 꼽으며, 일본과 미국 등 외국처럼 의료공급자의 영리추구 행태를 통제해야 한다고 주장했다.
아울러 의료기관 정책을 재구조화 해야 한다면서, 시장실패 극복을 위한 공공 투자 확대와 민간부문 공공성 제고를 위한 지원방안을 확대하고, 양적 확대 중심에서 질적 향상 중심으로 의료기관 정책을 전환할 것을 제안했다.
특히 불법 개설기관 근절을 위해서는 부당이득금 징수율 제고를 위해 미용, 성형 사무장병원 범죄수익 환수제도를 도입하고, 개설기준 위반 의료법인의 기본재산도 강제 집행해야 한다고 강조했다.
또, 처벌의 억제효과 제고를 위해 면허대여 의료인 면허 취소 기간을 연장하고, 의료인 뿐 아니라 개설 주체인 사무장의 사법 형량도 벌금형 대신 징역형으로 강화할 것을 촉구했다.
이어 지정토론에 나선 신현호 법률사무소 해울 변호사도 “사무장병원은 이익이 있기 때문에 생긴 것이다.”라며, “일본 등과 같이 의료의 상업화를 규제적으로 막아야 한다. 이를 위해 혼합진료 금지, 포괄수가제, 총액계약제 등 법적 규제를 위한 제도적 규제가 필요하다.”라고 주장했다.
신 변호사는 또, 법적 규제 강화를 위해 민사적 규제로 경제적 이익을 환수하고, 형사적 규제로 공모 의료인을 대상으로 면허취소와 정지 등 강력한 규제를 할 것을 내세웠다. 이를 위해 보건복지부, 국민건강보험공단, 건강보험심사평가원, 의료인단체는 사무장병원에 대해 적극적으로 고소ㆍ고발을 해야 한다는 것이다.
그는 행정적 규제로도 면허취소, 정지 등 의료인 면허정지제도를 적극 적용하고, 면허갱신 및 정년제도를 도입해 고령의료인이나 파산자가 사무장에게 면허대여 하는 문제를 근본적으로 통제해야 한다고 전했다.
신 변호사는 법의 제ㆍ개정도 필요하다며, 의료법을 개정해 면허제도를 보완하고, 무면허의료 범위를 완화하며 부당이득과 불법행위 환수도 강화해야 한다고 말했다.
또, 국민건강보험법을 개정해 혼합진료금지와 총액계약제를 도입하고, 건보공단에 특별사법경찰관 자격을 부여할 것을 주장했다.
이외에도 교육부장관이 보건복지부장관과의 협의 없이 의료인 양성을 결정할 수 있도록 고등교육법을 개정하고, 공공의료인양성법을 제정해 공공의료 인적 인프라를 충분히 확보해야 한다고 제안했다.
신 변호사는 도서벽지에 공공의료시설과 인력이 공급되고, 원격진료 기반의 양질의 의료서비스가 제공되면 사무장병원이 들어설 자리를 없앨 수 있다고도 했다.
윤명 소비자시민모임 사무총장 역시 “사무장병원 근절 뿐만 아니라 예방을 위한 대책을 마련해야 한다.”면서, 면허대여 의료인에 대해서도 면허취소 등의 강력한 조치를 통해 면허대여 등에 대한 의료인 스스로 자정할 수 있도록 하고, 면허대여 의료기관에 대해서도 개설 취소 등의 강력한 조치를 취해 범법행위 근절을 위한 처벌조치를 강화할 필요가 있다고 역설했다.
윤 사무총장은 또, 운영 및 감지단계, 자진신고 감면제도 및 의료기관의 재정투명성 확보를 위한 회계감사제도 확대는 일정부분 개설 이후 불법의료기관의 행태를 적발하기 위한 방안으로 기능할 것으로 기대할 수 있으나, 실제 불법의료기관에 대한 신고제도의 확대를 위한 방안도 고려해야 한다며, 해당 의료기관 의료인 및 직원의 자진신고 확대 뿐 아니라 이용 환자, 지역사회 등에서도 신고할 수 있도록 방안을 마련해야 한다고 제안했다.
반면, 김양균 경희대 경영대학 교수는 “발제자가 제시한 방안은 법 의존적이고 처벌 중심적인 내용이다.”라며, “이렇게 하면 단순하고 편리할지는 모르지만, 풍선효과 등 다른 부작용이 나타날 수 있다.”라고 지적했다.
그러면서 김 교수는 독일의 의료기관에 대한 시설 및 장비 지원 제도와 미국의 주별 의료제도가 운영하는 CON(Certificate of Need)를 혼합해서 사용할 수 있는 제도를 제안했다.
김해영 대한의사협회 법제이사도 사무장병원 형사처벌 강화와 관련해 “사무장병원이 불법인지 알고 사무장과 결탁하는 의사도 있으나, 상당 부분 사무장병원을 인식하지 못하고 들어가는 의사도 다수 있어 선의의 피해자가 포함돼 있다.”라며, “하지만 이에 대한 처벌은 가담정도 등 사안의 경중 구분 없이 이뤄지고 있다.”라고 지적했다.
오히려 정부와 국회는 의사에 대한 규제 강화를 통해 이 문제를 해결하려는 방향을 보이고 있는데 이는 합리적인 해결책이 아니라는 주장이다.
김 법제이사는 “사무장에게도 의료인에 대한 행정처분에 상응한 별도의 경제적 제개(벌금형 병과 등 처벌 포함)를 추가해야 한다.”라며, “사무장이 잠적해 버리면 모든 책임을 의사가 져야 하는 상황이 발생되므로 재산은닉 도피 등에 대한 처벌강화 등, 사전에 방지할 수 있는 제재조치를 마련해 사무장에 대한 처벌 조항을 강화해야 한다.”라고 주장했다.
특히 공단이 추진 중인 지급 보류나 특사경제도의 도입은 문제라는 지적이다. 지급 보류는 행정편의적 발상으로 사유재산권의 과도한 침해 소지가 있다고 김 법제이사는 꼬집었다.
특사경 제도의 문제점에 대해서는 “건보공단이 의료법 위반에 대한 형사법상의 인신구속, 강제수사권까지 갖겠다는 것은 현재의 건강보험 청구대행 시스템(민사적 대등당사자 관계)을 훼손하고 수직적 권력 종속적 관계(수사주체와 수사객체의 지위)로 전락하게 할 위험성이 있다.”라고 주장했다.
김 법제이사는 내부고발 제도를 활성화 해야 한다고 강조했다. 현행법상 불법 사무장병원의 내부고발자는 의료관계행정처분기준에 의거, 해당 처분기준의 3분의 2 범위에서 감경될 뿐으로 실효성이 거의 없으므로 공익적 측면에서 처분을 면제해야 한다는 것이다.
그는 또, “국민건강보험법 상으로는 내부고발자가 불법 사무장병원을 실제 개설한 자와 부당이득 환수에 있어 연대책임을 지게 돼 한 번 사무장병원에 가담한 자는 내부고발을 하고 싶어도 할 수 없는 상황이다.”라며, “내부고발자에 대한 실질적 감면제도를 현실적으로 도입해 신설할 필요가 있다.”라고 주장했다.
아울러 위험 수익에 비례하는 포상금 제도 확대로 내부고발제도를 좀 더 활성화시켜야 한다고 전했다.
이어 김 법제이사는 “자진신고제도의 면제 대상을 환수금까지 확대해 자진신고에 의한 감경효과를 제고해야 한다.”라며, “환수금 외에 사무장에 대한 징벌적 처벌을 강화해야 한다. 초기에 사무장병원 사실을 인지한 의료인이 사무장병원 사실을 일정 기간 이내에 자진신고한 경우 공단의 건강보험 요양급여비용 환수처분을 면제해 줄 수 있는 제도인 ‘리니언시 제도’를 도입해야 한다.”라고 강조했다.
또, 생협에서 의료기관 개설이 가능하도록 한 제도를 전면 재검토하고, 현재 인가받은 생협도 사외이사 제도 도입, 공단 추천 감사 임명 등, 내부통제 시스템을 구축해야 한다고 역설했다.
보건당국도 자진신고 환수금액 감면제도의 필요성에 공감하며 국회와 논의해 추진할 뜻을 밝혔다. 이 같은 내용을 포함해 복지부와 건보공단은 사무장병원과 관련한 종합대책을 마련중이다.
김준래 국민건강보험공단 선임전문연구위원은 “의료인이 사무장병원을 개설하는 경우를 보면, 일반적으로 의료기관 개설에 대한 경험과 경제력 부족으로 인해 ‘위법’에 대한 큰 문제의식 없이 비의료인의 제안에 따라 개설하는 경우가 많다.”라고 밝혔다.
그런데 의료인이 ‘사무장병원은 개설시부터 폐업시까지 지급받은 요양급여비용을 모두 반환해야 한다’는 사실을 알게 되는 때에는 이미 돌이킬 수 없는 상황이 되는 만큼, 개설 의료인에게 ‘적법’으로 다시 돌아올 수 있는 길을 마련해줘야 하며, ‘자진신고로인한 환수금액 감면제도’가 이에 해당한다고 설명했다.
김 연구위원은 다만, 건보법 제57조의 부당이득징수제도는 강행규정 위반상태를 원상으로 돌리는 원상회복 제도라 과징금이 아닌 부당이득 환수금을 감액할 수 있는지에 대해서는 견해가 대립되고 있다고 전했다. 특히 건보법 제57조 제5항에 따라 되돌려주는 본인부담금은 보험가입자들이 돌려받는 금원이기 때문에 이를 감면대상으로 하는 것이 적절한지도 연구돼야 한다는 것이다.
그는 “비록 사무장병원이라 하더라고, 실제로 요양급여기준에는 부합하는 요양급여가 이뤄졌고, 실질적으로 환자들의 치료에는 문제가 없었다면 부당이득 환수금이라 하더라도 ‘자진신고 감면’을 할 수 있다고 생각된다.”라며, “나아가 보험가입자들로서도 요양급여기준에 부합하는 적절한 급여를 이미 받았기 때문에 본인부담금 부분을 감면대상으로 삼는 것도 가능할 것이다.”라고 주장했다.
또한 의료법 제66조 제5항에 의하면, 의료인이 사무장병원임을 자진신고하면 자격정지 처분을 감면할 수 있도록 규정하고 있으나, 환수금 감면제도가 제정되지 않는 한 이 제도는 살상 무용지물에 불과하다면서, 이러한 측면에 비춰 보더라도 부당이득징수금에 대한 자진신고 감면제도는 필요하다고 거듭 강조했다.
김 연구위원은 이어 “사무장병원 적발시 형식적인 명의 대여자인 의료인에 대해서는 공단부담금과 본인부담금을 합산해 환수하게 되고, 실질적 개설 운영자인 사무장은 공단부담금만 환수하므로 의료인이 사무장에 비해 더 큰 금액의 반환의무를 지게 된다.”라며, 환수금액의 형평성을 제고해야 한다고 역설했다.
아울러 의료기관 개설ㆍ운영에 관여하는 ‘불법 MSO’를 적발해야 한다는 지적이다.
과거 전형적인 사무장병원의 유형은 ‘비의료인이 단순히 의료인을 고용하는 유형’의 모습을 보이다가 이후 단속이 강화되자 ‘의료소비자생활협동조합 등 비영리법인의 명의를 이용’하는 형태로 변형됐다. 그런데 최근에는 ‘불법 MSO’가 배후에서 의료기관을 장악하고 지배하는 유형들이 확인되고 있다.
김 연구위원은 “특히 이런 유형은 불법 개설되는 의료기관의 수가 여러 개이며, 그 규모가 크다는 점에 주목해야 한다.”면서, “이러한 유형은 주식회사 방식으로 운영되기 때문에 영리병원으로밖에 운영될 수 없다는 점에서 반드시 근설돼야 할 불법개설 유형이다.”라고 강조했다.
정은영 보건복지부 보건의료정책실 과장은 “내부공모자 자진신고 감면제도를 자유한국당 윤종필 의원 발의로 추진했는데 법안소위에서 통과되지 못했다.”라며, “부당이득을 감면한다는데 대해 반대하는 입장이 있었다.”라고 토로했다.
정 과장은 “사무장병원이 지능화되고 적발하기 어렵다. 공단도 많은 빅데이터를 분석하고 경험을 축적했지만 현장의 내부고발이 가장 중요한 수단이다.”라며, “자진신고 감면제도를 보완해서 국회와 더 협의해서 적극 개정될 수 있도록 하겠다.”라고 말했다.
공단에 특사경제도를 도입하는 방안에 대해서는 “지난해 특사경법이 개정돼 복지부가 권한을 가져왔기 때문에 복지부 중심으로 특사경제도를 일단 운영하고, 향후 공단으로 확대하는 방안은 신중히 검토하겠다.”라고 전했다.
또, 이날 전문가들이 제안한 은행금리 등 의료인에 대한 재정적 지원과, 미국의 CON 제도처럼 기능에 맞게 병상수를 규제하는 방안 등의 필요성도 인정했다.
정 과장은 이어 “사무장병원이 뭔지 잘 몰라서 시민 신고가 저조하다. 대국민 홍보 필요성이 있다.”면서, “신고센터를 운영 중이지만, 지난해 9건에 불과했다. 사례 유형적으로 대국민 홍보를 하는 방안도 종합대책에 담겠다.”라고 설명했다.
특히 그는 소비자생활협동조합에서 의료기관을 개설하게 하는게 맞는지에 대해 공정거래위원회와 논의할 필요성이 있다고 전했다.
지급보류 시점을 수사 개시 시점으로 당기는 방안은 최도자 의원 발의로 논의 중인데, 수사 결과 사무장병원이 아닌 곳이 10~20% 정도 있어서 선량한 부분에 대한 보상 등 보완 의견을 내야 하는 상황이라고 설명했다.
정 과장은 “사무장이 모든 재산을 은닉해 환수가 어려운 상황에서 지급보류 시점을 앞당길 필요성은 있지만, 선의의 피해자 없도록 보완해서 개정할 예정이다.”라고 역설했다.
이외에도 지역토착세력, 카르텔 등 지적에 대해서는 “시ㆍ군ㆍ구로 모든 허가신고가 내려가 있다 보니 관리나 문제 적발에도 문제가 있다.”라며, “의료기관의 행정관리를 강화할 필요성이 있다.”라고 공감했다.
그러면서 “사무장병원을 분석해 지표를 갖고 가능성이 있는 의료기관을 선정하고 단속해서 실효성을 확보하는 방안과, 생애주기별로 관리하는 방안을 담아 사무장병원 근절을 위한 종합 대책을 추진해 나가겠다.”라고 덧붙였다.