의료업 정지처분을 갈음한 과징금 부과처분의 최대액수가 상향될지 관심이 집중된다. 현실에 맞지 않는 과징금 부과 문제로 인해 국회에서 관련법이 연이어 발의됐기 때문이다.
이 문제는 그 동안 꾸준히 제기돼 왔는데, 보건복지부가 메르스 사건 당시 위법행위를 한 삼성서울병원의 연간 매출액이 약 1조원에 달함에도 불구하고 업무정지 15일을 갈음한 과징금으로 806만원을 부과한 데서 본격화됐다.
이와 관련, 더불어민주당 김상희 의원과 정의당 윤소하 의원, 더불어민주당 정춘숙 의원은 각각 올해 3월과 4월, 5월에 의료업 정지처분에 갈음해 부과하는 과징금의 상한을 상향조정하는 내용의 의료법 개정안을 대표 발의했다. 이 법안들은 지난 8월 23일 보건복지위원회 전체회의에 상정된 후 법안심사소위원회로 회부된 상태다.
구체적으로 살펴보면, 김상희의원안은 현행 과징금 상한선인 5,000만원을 10억원으로 상향 조정하려는 것이고, 윤소하의원안은 대통령령으로 정하는 바에 따라 산출한 매출액의 100분의 5 이하에 해당하는 금액을 과징금으로 부과하되, 매출액이 없거나 매출액의 산정이 곤란한 경우에는 10억원 이하의 과징금을 부과하도록 하는 내용이다.
정춘숙의원안은 대통령령으로 정하는 바에 따라 산출한 수입액의 100분의 3 이하에 해당하는 금액의 과징금을 부과하도록 했다.
과징금이란 행정법상 의무를 불이행했거나 위반한 자에 대해 당해 위반행위로 얻은 경제적 이익을 박탈하기 위해 부과하거나 사업의 취소ㆍ정지에 갈음해 부과되는 금전상의 제재를 말한다.
이 중 ‘영업정지에 갈음하는 과징금’의 경우, 공공성이 강한 사업에 대한 영업정지 처분을 한다면 일반 국민이 불편을 겪기 때문에 영업정지 대신 그에 갈음해 금전상 제재인 과징금을 부과하는 것이다.
최근 3년간 보건복지부가 의료기관 등에 대해 영업정지를 갈음하는 과징금 처분을 한 건수를 살펴보면, 2014년 97건, 2015년 95건, 2016년 80건 등이다.
현행 의료법은 보건복지부장관이나 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 의료기관이 제64조제1항 각 호의 어느 하나에 해당되는 때에는 대통령령으로 정하는 바에 따라 의료업 정지 처분을 갈음해 5,000만원 이하의 과징금을 부과할 수 있도록 규정하고 있다.
‘의료법 시행령’ 과징금 산정기준에 따르면, 1일당 과징금 금액은 위반행위를 한 의료기관의 연간 총수입액을 기준으로 산정하도록 규정돼 1일당 과징금의 하한은 7만 5,000원(연간 총 수입액이 5,000만원 이하인 의료기관의 경우), 상한은 53만 7,500원(연간 총 수입액이 90억원을 초과하는 의료기관의 경우)이다.
그러나 영업정지처분에 갈음해 과징금을 부과하는 이유는 중대한 금지의무 위반에 상응해 영업정지 처분 시 의료기관을 이용하는 환자에게 중대한 피해를 야기할 우려가 있기 때문인데, 연간 매출액이 수 천억원에 달하는 대형병원의 경우, 현행법상 과징금의 상한선이 5,000만원이라는 점에서 금지의무 위반에 대한 제재적 조치로서의 실효성이 크지 않다는 문제가 지적돼 왔다.
또한, 현행법령상 영업정지에 갈음하는 과징금의 산정기준을 살펴보면, 영업정지 일수에 구간별 과징금(1일당 과징금) 기준금액을 곱하는 방식으로 산출되기 때문에 연간 총 수입액이 작은 기관일수록 과징금 부담이 크고, 수입액이 큰 기관일수록 과징금 부담이 적어 역차별이 발생하는 문제가 있다는 지적이다.
예를 들어 연 수입이 1억원인 의료기관의 1일당 과징금이 11만 2,500원으로 연 매출액의 약 0.11%가 과징금으로 부과되나, 연 수입이 100억원인 의료기관의 1일당 과징금은 52만 5,000원으로 연 매출액의 0.005%에 그친다.
제16대 국회에서도 과징금의 상한선을 2,000만원에서 2억원으로 상향조정하자는 논의가 있었으나, ‘약사법’ 등과 형평을 고려해 상한선을 5,000만원으로 조정(2002년 3월 30일)한 이래 현재까지 과징금의 상한액은 5,000만원으로 유지되고 있다.
이 같은 문제의식에서 발의된 개정안에 대해 각계 입장에 따라 의견이 엇갈렸다.
대한의사협회는 검토의견을 통해 “의료기관은 비영리를 기반으로 진료비나 의료수가를 정부가 통제하고 있다는 점을 고려할 때 의료기관을 일반 사기업체와 동일하게 봐 상한액을 규제하는 것은 불합리하다.”라며, 반대 입장을 밝혔다.
또한 의사협회는 “과징금 산정방식, 부과기준 대상, 의료기관 종별 차등요인 등 형평성을 고려한 여러 변수들을 반영해 제시된 실질적 근거를 가지고 과징금 부과체계 기준 개선에 관한 논의 및 사회적 합의가 선행될 필요가 있다.”라고 주장했다.
대한병원협회도 “대폭 상향된 기준인 20배 조정 사유에 대한 구체적이고 합리적 근거가 제시돼 있지 않다.”면서, 반대했다.
병원협회는 “관계 법령의 예에 따라 과징금 기준 마련 시 고려ㆍ참작사항을 규정해 불법의 고의나 중대한 과실 없이 위반행위를 저지른 의료인ㆍ의료기관을 보호하는 동시에 공익적 사유에 따라 업무정지 대체 과징금을 부과해야 한다.”라고 강조했다.
반면, 한국환자단체연합회는 “현행법은 연간 매출액이 많은 대형병원에 대해 제재효과가 미미하다.”면서, 과징금 상한금액을 10억원으로 상향해 현실에 맞게 과징금 부과가 이뤄질 수 있도록 하는 개정안에 찬성했다.
보건복지부는 종합병원급 이상 의료기관의 대부분이 총수입액 100억원 이상이라는 점 등을 고려할 때 과징금의 상한을 상향하려는 법안의 취지에는 동의한다면서도, 적정 수준에 대해 자료를 분석ㆍ검토할 필요가 있다며 ‘수정수용’ 입장을 전했다. 복지부는 현재 관련 연구용역을 진행 중이다.
한편, 국회 보건복지위원회 석영환 수석전문위원은 “개정안은 영업정지를 갈음하는 과징금의 상한금액을 상향조정해 법률 위반행위에 대한 제재의 실효성을 강화하려는 것으로, 입법의 필요성이 인정된다.”라고 판단했다.
다만, 상한선 규정 방식 및 상한선을 어느 정도로 규정할 것인지는 실증 데이터 분석 및 사회적 논의 등을 거쳐 입법정책적으로 결정해야 한다는 입장이다.
참고로 윤소하의원안에 따를 때 매출액이 200억원이 넘는 의료기관의 경우와 김상희의원안에 따를 때 수입액이 333억원이 넘는 의료기관의 경우 김상희의원안이 제시한 과징금의 상한액이 10억원을 초과할 것으로 예상된다.
3건의 개정안을 비교해 살펴보면, 김상희의원안의 경우 과징금 상한액을 5,000만원에서 10억원으로 상향조정하는 방식을 택한 반면, 윤소하의원안과 정춘숙의원안은 의료기관의 매출액 또는 수입액의 일정 비율을 과징금의 상한액으로 규정하는 방식을 택하고 있다.
석영환 전문위원은 “김상희의원안은 상한선을 10억원으로 상향하면서 현행과 같이 연간 총수입액 등을 기준으로 한 구간별 부과금액을 정하려는 것인데, 이 경우 부과금액의 표준을 제시함으로써 의료기관의 예측가능성을 제고할 수 있다는 장점이 있다.”라고 전했다.
반면, 현재와 같은 방식으로 과징금을 부과한다면 의료기관의 수입액 등의 차이로 인한 과징금 부과의 역진성을 해소하기는 어려울 것으로 보이므로 역진성 문제가 발생하지 않도록 하위법령에서 기술적으로 조정할 것을 제언했다.
이에 비해 윤소하의원안과 정춘숙의원안은 의료기관의 매출액 또는 수입액과 연계해 과징금을 부과하려는 것으로, 현행법상 나타나는 과징금 부과의 역진성 해소에는 유리할 것으로 보이나, 만약 불법성이 약한 위반행위를 한 의료기관의 매출액(수입액)이 큰 경우 불법성이 강한 위반행위를 한 의료기관보다 더 높은 과징금이 부과될 소지가 있다고 지적했다.
그는 이외에도 윤소하의원안 또는 정춘숙의원안과 같이 매출액 또는 수입액의 일정 비율을 과징금의 상한액으로 하려는 경우, 법 적용의 혼란을 방지하기 위해 해당 매출액 또는 수입액이 ‘연간’을 기준으로 하는 것인지 여부를 명확히 규정해야 한다고 덧붙였다.