의사들은 리베이트 쌍벌제의 위헌성을 주장하고 있지만, 정부와 국회는 오히려 쌍벌제 강화에 여념이 없다. 지난 2010년부터 쌍벌제가 시행됐지만 국회의원들은 여전히 리베이트가 근절되지 않고 있다며, 19대에서 리베이트 수수 시 처벌을 강화하는 의료법 개정안을 수 차례 발의했다. 20대 들어서도 처벌을 강화하는 법안이 추진 중이다. 경찰청은 이번 달부터 10월까지 3개월간 ‘의료ㆍ의약 분야 불법행위 특별단속’을 추진하기로 했다. 의료계의 위헌 신청이 두 차례 있었지만, 헌법재판소에서 모두 합헌 판결이 났다.

▽2010년 4월, 191대 0으로 쌍벌제 통과
지난 2010년 4월 28일 리베이트 쌍벌제를 담은 의료법ㆍ약사법ㆍ의료기기법 개정안 등 3개 법안이 국회 본회의를 통과했다. 재석의원 194명 중 191명이 찬성했고, 3명이 기권했으며 반대표는 없었다.

의료법 개정안은 의료인이나 의료기관 개설자, 의료기관 종사자가 의약품 도매상으로부터 의약품 채택ㆍ처방유도 등 판매촉진을 목적으로 제공되는 금전, 물품, 편익, 노무, 향응, 그 밖의 경제적 이익을 받는 행위를 금지하는 내용을 담고 있다.

이를 위반한 경우에는 1년 이하의 자격정지와 2년 이하의 징역 또는 3,000만원 이하의 벌금에 처하도록 했다.

다만 견본품 제공, 학술대회 지원, 임상시험 지원, 제품설명회, 대금결제조건에 따른 비용할인, 시판 후 조사 등의 행위는 보건복지부령으로 정하는 범위 안의 경제적 이익 등에 한해 허용했다.

이후 리베이트 쌍벌제가 통과된 지 7개월 만인 같은 해 11월 28일 개정안이 시행됐다.

당시 의료계는 리베이트 쌍벌제가 의료인의 명예를 실추시키고, 의료인을 잠재적 범죄자로 규정하고 있다며 반발했다.

또, 불법 리베이트는 현행법으로도 처벌 가능함에도 불구하고, 의료법에 새로 벌칙규정을 두는 것은 문제라고 주장했다.

개정안이 통과된 후에는 복지부가 하위법령을 통해 의료인의 숨통을 터줄 것으로 기대했지만, 시행규칙은 규개위와 법제처 심의를 거치면서 복지부 안이 상당 부분 삭제됐다.

특히 해석에 따라 리베이트 판단이 달라질 수 있는 상황이었던 만큼, 리베이트 쌍벌제 시행 초기에는 의료계와 제약업계 모두 혼란에 빠졌었다.

복지부는 관련 설명회 등을 연이어 개최하며 현장에서의 혼란을 잠재우기 위해 애썼고, 추석선물 액수 등 지나치게 세부적인 규칙까지 정해 비판을 받기도 했다.

▽의료계 헌법소원심판 청구했지만…두 번 모두 ‘합헌’
의료계는 리베이트 쌍벌제가 헌법에 어긋난다며 헌법소원심판청구서를 제출했지만, 두 차례 모두 합헌 판결이 났다.

전국의사총연합(이하 전의총)은 지난 2013년 11월 5일과 2015년 2월 17일 두 차례에 걸쳐 헌법재판소에 리베이트 쌍벌제에 대한 헌법소원심판 청구서를 제출한 바 있다.

우리나라 및 외국의 리베이트 관련 투명성 제고 제도 비교(자료: 한국다국적산업협회)
우리나라 및 외국의 리베이트 관련 투명성 제고 제도 비교(자료: 한국다국적산업협회)

하지만 헌재는 지난해 2월 26일과 7월 30일, 리베이트를 수수한 의사들에게 형사처벌을 내리는 근거조항인 의료법 제23조의2 제1항 등이 합헌이라고 결정했다.

의사들은 리베이트 쌍벌제가 죄형법정주의 중 명확성의 원칙을 위배하고 포괄위임금지원칙을 위배했으며 과잉금지원칙 중 기본권제한입법의 한계를 위배했다고 주장했다.

특히 리베이트 비용이 이미 약가에 반영돼 있어 건강보험재정의 악화를 초래하므로 리베이트 쌍벌제의 입법목적 자체에 근거가 없다고 주장했다.

그러나 헌재는 의사들의 주장과 달리, 명확성 원칙과 포괄위임금지원칙, 기본권제한입법의 한계 모두를 위반하지 않았다며 만장일치로 합헌 결정을 내렸다.

헌재는 “판매촉진 목적이란 제공자 측의 주관적 의사가 아니라 수수가 금지되는 경제적 이익의 성격이 의약품 채택 대가라는 의미다. 법원과 일반인이 경험칙 등에 따라 객관적으로 해당여부를 판단할 수 있다.”라며, “판매촉진 목적이 특별히 의미 있는 가중요건을 규정했다기보다는 부당한 이익의 의미를 구체화한 것에 불과해 명확성원칙에 반하지 않는다.”라고 설명했다.

이어 “법률에서 구성요건과 예외적 허용사유를 일일이 규정한 후, 수수행위의 다양성과 의학적 전문성 등을 감안해 개별적으로 판단해야 할 세부적 기준만을 하위법령에 위임한 것이므로 포괄위임금지원칙에 반하지 않는다.”라고 강조했다.

특히, 보다 강력한 제재의 필요성, 일정한 범위에서 예외적 허용사유 인정, 비교적 낮은 수준의 법정형, 약가제도 등으로 리베이트 근절에 충분하다고 단정하기 어렵다며, 리베이트 쌍벌제로 인해 의료인 등이 입게 될 불이익보다 국민건강 보호, 건강보험 재정건전화 등의 공익이 커 법익균형성을 충족하므로 직업의 자유를 침해한 것으로 볼 수 없다는 게 헌재의 판단이다.

헌재는 또 “의약품은 국민건강과 직결된 고도의 공익성을 띤 제품인데도, 최종 소비자인 환자에게는 정보나 선택권이 없는 상황에서 의료인이 그들의 이해관계에 따라 판매자와 거래를 성사시키는 구조여서 그 거래에 개입할 필요성이 높다는 점에서 일반 제품 거래와 같지 않으므로 그 차별취급에 합리적인 이유가 있다고 할 것이어서 평등원칙에 반하지 않는다.”라고 설명했다.

헌재는 ▲의사가 입원 환자 치료를 위해 직접 약을 조제할 수 있다는 내용의 구 약사법 제23조 제4항 ▲품목허가를 받지 않고 수리, 판매 등의 목적으로 한 의료기기를 수입하는 자를 처벌하는 내용의 구 의료기기법 제14조 제2항 ▲부당한 방법으로 지급받은 요양급여를 환수하는 내용의 구 국민건강보험법 제57조 제1항 및 의료급여법 제23조 제1항 ▲비의료인이 의료행위를 할 경우 처벌할 수 있다는 내용의 보건범죄 단속에 관한 특별조치법 제5조 중 의료법 제27조 제1항 등에 대해 모두 합헌이라고 결정했다.

한편, 전의총은 지난 2013년 5월 10일에는 동아제약 리베이트 사건과 관련, 기소된 회원들을 통해 서울중앙지방법원에 위헌법률심판제청을 신청하기도 했다.

▽정부, 쌍벌제 처벌 강화ㆍ집중 단속 나서
의료계가 쌍벌제의 위헌성을 주장하는 사이, 정부는 오히려 처벌 수위를 강화하고 집중 단속을 천명하고 나섰다.

보건복지부는 지난 2012년 7월 리베이트 처벌ㆍ처분 제재를 강화한 약사법 시행규칙, 의료관계 행정처분 규칙, 의료기기 시행규칙 개정안 등 강화된 리베이트법을 입법예고했다.

이후 2013년 4월 1일에는 리베이트로 인한 가중처분 적용기간을 종전 1년에서 5년으로 연장하고, 리베이트를 제공받은 의ㆍ약사 등의 자격정지 기간 리베이트 수수액과 연동, 반복 위반시 가중처분. 법원 판결 이전이라도 행정기관의 조사와 판단으로 행정처분 가능 등의 내용을 담은 개정안이 시행됐다.

개정안에는 리베이트 수수자(의사ㆍ약사) 행정처분기준을 수수액과 연동해 처분 소요기간을 단축하는 방안과 적발횟수에 따른 가중처분 및 가중처분 적용 기간 연장 등의 내용이 포함됐다.

기존에는 행정처분 기준이 사법처리 결과(벌금형 금액)에 연동돼 확정 판결시까지 장기간 소요됐지만 수수액과 연동함으로써 빠른 처분이 가능해지는 것이다.

또한 재위반시에도 가중처분 규정 부재로 동일 처분이 부과되는 등의 한계도 극복될 것으로 내다봤다.

경찰청(청장 강신명)은 올해 8월부터 10월까지 3개월간 리베이트 등 5대 분야에 대한 중점 단속을 진행한다고 밝히기도 했다.

경찰청은 지난 1일 “국민 부담을 가중하고, 국민의 생명ㆍ안전을 심각하게 위협하는 의료ㆍ의약 분야의 부패비리 척결 등 각종 비정상적 관행의 정상화를 위해 3개월간 ‘의료ㆍ의약 분야 불법행위 특별단속’을 추진하기로 했다.”라고 밝혔다.

경찰청은 특히, 거액의 사례비 수수 등 부패비리, 조직적ㆍ대규모 외국인 환자 불법유치, 사무장 병원ㆍ약국 등 불법의료기관 개설 등은 ‘무관용 원칙’을 적용, 구속수사를 원칙으로 하고, 범행을 주도하고 실질적으로 이익을 얻은 범행 주동자, 업체 대표 등에 대해서도 끝까지 추적, 엄단할 계획이라고 강조했다.

이에 대해 의사들은 마치 마약 특별단속이나 범죄와의 전쟁 같은 경찰청의 특별단속을 비판하며, 의사들을 ‘잠재적 범죄자’ 취급하지 말라고 발끈했다.

▽국회서도 쌍벌제 강화법안 줄줄이…
국회에서도 리베이트 수수시 처벌을 강화하는 등, 쌍벌제의 수위를 높이기 위한 법안들이 다수 발의됐다.

19대 국회인 지난 2012년 11월 1일 당시 오제세 보건복지위원장(민주통합당)은 리베이트 제공자와 수수자의 명단을 공표하고 과징금을 상향 조정하는 등의 의료법ㆍ약사법ㆍ의료기기법 개정안을 발의했다.

당시 오제세 위원장은 “리베이트 쌍벌제 시행 이후에도 의약품 판매 촉진을 목적으로 의료인 등에게 금전, 물품, 편익, 노무, 향응을 제공하는 리베이트 관행이 근절되지 않고 있다.”면서, “의약품 리베이트 제재 대상을 확대하고 제재 수단을 강화함으로써 리베이트 관행을 근절하고 공정한 거래질서를 확립해 국민 의료비의 감소 및 국민건강의 보호에 이바지하려는 것이다.”라고 말했다.

2014년 9월 16일에는 양승조 의원(당시 새정치민주연합)이 의사가 불법 리베이트를 수수할 경우 그 소속기관도 함께 처벌하는 ‘양벌규정’을 신설하는 내용의 의료법 개정안을 발의했다.

봉직의가 불법 리베이트를 수수하는 경우 소속 병원도 함께 처벌하는 식이다.

2개월 후인 11월 17일에는 같은 당 인재근 의원이 의료법ㆍ약사법ㆍ의료기기법 개정안 등 일명 ‘리베이트 방지 3법’을 발의, 판매촉진 목적의 경우 금지된 경제적 이익 제공행위를 목적 여부에 관계없이 안 되는 행위를 규정하고, 경제적 이익을 제공받을 경우 관련자료를 복지부 장관에게 제출하도록 했다.

인재근 의원은 “경제적 이익 등의 제공이 판매 촉진을 위한 목적인 것인지 판별하기 어려우며, 이는 의료법, 의료기기법도 마찬가지다.”라고 지적하며, 경제적 이익 등의 제공행위에 대해 판매촉진 목적여부에 관계없이 해서는 안 될 행위에 대해 규정해야 한다고 강조했다.

같은 해 12월 29일에는 새누리당 류성걸 의원이 의료법과 약사법을 통해 리베이트 쌍벌제를 위반한 경우 현행 2년 이하의 징역이나 3,000만원 이하의 벌금에 처하도록 하는 것을 5년 이하의 징역 또는 5,000만원 이하의 벌금에 처하도록 상향 조정했다.

류성걸 의원은 “정부는 의약품 불법 리베이트로 인한 국민 피해를 최소화하기 위해 리베이트 쌍벌제 등을 도입하는 등 다양한 제도를 도입하고 있으나, 리베이트 관행이 뿌리 뽑히지 않고 있다.”라고 지적하며, “경제적 이익 및 견본품 제공 등의 행위를 금지하는 제47조제2항 및 제3항을 위반한 자에 대해서는 형법상 배임수증재에 준하는 처벌을 받도록 함으로써 잘못된 관행을 바로잡고, 국민건강권을 확보하고자 하는 것이다.”라고 법안 발의 취지를 밝혔다.

이처럼 19대 국회에서 발의된 개정안들은 모두 임기만료로 자동폐기됐지만, 20대 국회 들어서도 관련법안이 발의돼 의료계는 긴장의 끈을 놓칠 수 없는 상황이다.

더불어민주당 인재근 의원은 지난 18일 리베이트를 수수한 의료인에 대해 3년 이하의 징역 또는 3,000만원 이하의 벌금에 처하도록 처벌을 강화하는 내용의 의료법 개정안을 발의했다.

인 의원은 의약품 또는 의료기기 관련 불법 리베이트 관행이 근절되지 않고 있고, 적발되는 경우에도 처벌 수준이 낮아 의약품 및 의료기기 유통의 투명성을 제고하기 위해서는 법정형을 강화해야 한다는 의견이 나오고 있다면서, 리베이트에 대한 처벌을 강화해 의약품 및 의료기기의 공정한 판매 경쟁과 거래 질서를 확립하려는 것이라고 전했다.

함께 발의한 약사법 개정안을 통해서는 의약품공급자에게 경제적 이익 제공에 관한 지출보고서를 작성해 보건복지부장관에게 제출하도록 하고, 보건복지부장관은 이를 검토해 법률 위반 여부를 조사하도록 했다.

의료기기법 개정안의 경우 의료기기 제조업자 등에게 경제적 이익 제공에 관한 지출보고서를 작성해 식품의약품안전처장에게 제출하도록 하고, 식품의약품안전처장은 이를 검토해 법률 위반 여부를 조사하는 한편, 범죄혐의가 있다고 인정되는 경우 수사기관에 고발하도록 의무화하는 내용이다.

앞서 인 의원은 본지와의 인터뷰에서 “공무원은 5만원만 받아도 처벌대상이 되는데 리베이트 쌍벌제의 수수자는 300만원 이상만을 행정처분 대상으로 삼고 있다. 국민적 눈높이에 맞춰 처벌기준을 강화할 필요가 있다.”라며, 쌍벌제 강화 필요성을 강조한 바 있다.

▽정부와 의료단체 의견 확연히 엇갈려
이 같은 리베이트 쌍벌제 강화법안에 대한 정부와 의료단체의 의견은 확연히 엇갈리고 있다.

19대 당시 국회 검토보고서에 따르면, 리베이트 수수시 처벌을 강화하고 공표 제도를 도입하며 과징금 상한을 상향 조정하는 오제세 의원안의 경우 보건복지부는 찬성 의견을 냈다.

의약품 리베이트 방지제도 관련 규정 현황(자료: 감사원, 감사결과 처분 요구서-공공의료체계 구축ㆍ관리 실태, 2014, 77쪽 재구성)
의약품 리베이트 방지제도 관련 규정 현황(자료: 감사원, 감사결과 처분 요구서-공공의료체계 구축ㆍ관리 실태, 2014, 77쪽 재구성)

복지부는 “최근 제3자를 이용한 편법적인 리베이트 제공을 방지하기 위해 리베이트 제공이 금지되는 주체를 확대하고, 관련 행정처분 및 형사처벌을 강화해 리베이트 제공 관행을 근절할 필요성이 있다.”라고 판단했다.

반면, 대한의사협회는 “개정안은 의사를 잠재적 범죄자로 낙인시키는 것으로, 다른 직역에서 유례를 찾아보기 힘든 과잉처벌이다. 개정안은 의료인의 불신을 높일 수 있으며, 대다수 선량한 의료인들이 환자 진료에 전념하지 못하는 상황을 야기할 수 있다.”라며, 반대 의견을 분명히 했다.

대한병원협회 역시 “개정안은 리베이트 제재 강화를 위한 규제일변도의 정책으로 근본적인 문제 해결방안이 될 수 없으며, 특정 범죄행위에 대한 처벌수위를 높이는 것만으로는 범죄예방 또는 방지 효과에 일정한 한계가 있다.”라고 지적했다.

병원협회는 “부당한 경제적 이익 등의 수수자에 대한 처벌 필요성에는 공감하나, 규제일변도의 정책은 장기적으로 실효성이 없으며, 불합리한약가제도의 선결 등 근본적인 해결방안을 강구할 필요성이 있다.”라고 강조했다.

리베이트 양벌규정을 적용하는 양승조 의원안에 대해서도 복지부는 리베이트에 대한 처벌의 실효성을 제고함으로써 금지의무 준수의 이행력을 확보하고자 하는 취지로 개정안에 찬성했다.

하지만 의사협회는 “의료법은 약사법과 달리 리베이트 수수자인 의사에 대한 처벌만을 규율하고 있고, 리베이트 쌍벌제 도입의 목적은 수수자의 소속기관을 처벌하기 위한 것이 아니며, 리베이트 행위에 대한 처벌은 현행 규정만으로도 과도하다.”라며, 개정안에 반대했다.

병원협회도 “현행 처벌이 과도할 뿐 아니라, 의료행위ㆍ직역의 특수성상 의료인에 대한 지시ㆍ이행관계가 약하며, 고의범인 불법행위자와 과실범인 법인 등을 같게 취급하는 것은 비례원칙에 위배된다.”면서, 양벌규정 신설은 부적절하다고 주장했다.

인재근 의원안은 판매촉진 목적의 경우 금지된 경제적 이익 제공행위를 목적 여부에 관계없이 안 되는 행위를 규정하고, 경제적 이익을 제공받을 경우 관련자료를 복지부 장관에게 제출하도록 하는 내용이다.

이에 대해 복지부는 “쌍벌제의 대상이 되는 판매촉진 목적의 경제적 이익 수수에 대한 명확한 판단기준을 제시하자는 입법취지에 공감한다.”라면서도, “판매촉진 목적에 해당하는 구체적인 행위의 유형과 기준을 법령에서 규정하는 방안은 전체 리베이트 행위의 유형과 법리적인 측면의 문제 등을 종합적으로 고려해 결정할 필요가 있다.”는 의견을 냈다.

복지부는 또, 사인간의 경제적 교류에서 경제적 이익을 제공하게 되는 경위ㆍ유형은 다양하게 발생할 수 있으므로 판매촉진 목적인지 여부는 개별적으로 실제 행위의 목적, 형태 등을 종합적으로 고려해 판단할 수밖에 없다는 입장으로 수용이 곤란하다고 했다.

의사협회는 ‘판매촉진을 위한’ 경제적 이익의 제공 이라는 범죄의 주관적 구성요건에 대한 간주규정은 무죄추정의 원칙에 위배될 소지가 있다고 주장했다.

리베이트 수수 시 ‘형법’ 상 배임수증재에 준하는 처벌을 받도록 한 류성걸 의원안의 경우 복지부는 단속의 실효성 제고 등을 위해 형사소송법 상 긴급체포가 가능한 수준(3년)으로 징역형의 상한을 상향조정할 필요가 있다는 입장이다.

하지만 의사협회, 병원협회, 치과의사협회, 약사회는 처벌 수위가 과하고, 면허증 대여 및 비의료인의 의료행위 등 타 벌칙조항과의 형평성에 어긋난다는 이유 등으로 반대했다.

리베이트를 형법 상의 배임수증재와 유사한 범죄로 볼 만한 이론적인 근거를 찾기 힘들고, 법정형 상한 5년은 의료법 최고 형량에 해당하는 무면허 의료행위, 의료업 개설허가 없이 하는 의료행위, 진료방해, 처방전 및 의무기록상 개인정보 유출 등 의료법 근간을 저해하는 불법행위에 대해 적용되는 형벌인 만큼 불법 리베이트에 이를 적용하는 것은 과도하다는 의견이다.

국회 보건복지위 전문위원실은 “물품 및 금전 공여 등을 통한 리베이트 특성상 증거인멸의 우려가 높고, 리베이트 현장이 발각되더라도 현행 법률상 단속의 어려움이 존재한다는 단속 관련 부처 및 전문가들의 의견이 있는 만큼, 법정형을 긴급체포가 가능한 수준으로 상향조정하는 것을 검토해 볼 수 있다.”라고 판단했다.

하지만 보건의료단체의 의견을 고려할 때 긴급체포가 가능한 수준인 3년이 적절하고, 벌금 상한도 이에 맞춰 3,000만원으로 조정하는 방안을 고려해 볼 필요가 있다고 덧붙였다.

한편, 형법 제357조(배임수증재)에 따르면, 타인의 사무를 처리하는 자가 그 임무에 관해 부정한 청탁을 받고 재물 또는 재산상의 이익을 취득한 자는 5년 이하의 징역 또는 1,000만원 이하의 벌금에 처하도록 하고 있다.

제1항의 재물 또는 이익을 공여한 자는 2년 이하의 징역 또는 500만원 이하의 벌금에 처하며, 범인이 취득한 제1항의 재물은 몰수한다. 그 재물을 몰수하기 불능하거나 재산상의 이익을 취득한 때에는 그 가액을 추징한다.

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